ஆங்கில மூலம்: ஜயதேவ உயன்கொட
இலங்கைச் சமூக விஞ்ஞானிகள் சங்கம் (SSA) ‘Local Government and Local Democracy in Sri Lanka: Institutional and Social Dimensions’ (இலங்கையில் உள்ளூராட்சி அரசாங்கமும் உள்ளூர் நிலை ஜனநாயகமும்: நிறுவன சமூக பரிமாணங்கள்’) என்னும் கட்டுரைத் தொகுப்பு நூலை 2015 ஆம் ஆண்டு வெளியிட்டது. இந்நூலின் பதிப்பாசிரியர் பேராசிரியர் ஜயதேவ உயன்கொட ஆவார். இந்நூல் இரண்டு பகுதிகளைக் கொண்டதாயும், எல்லாமாக எட்டுக் கட்டுரைகளை உள்ளடக்கியதாகவும் உள்ளது.
நூலின் முதற்பகுதி ‘Institutional Dimensions of Local Government’ (உள்ளூராட்சி அரசாங்கத்தின் நிறுவனப் பரிமாணங்கள்) என்ற தலைப்பில் 4 கட்டுரைகளைக் கொண்டது. இந்நான்கு கட்டுரைகளும் பிரேமசிறி ஹெட்டியாராய்ச்சி, G.R. ரெர்சி லெய்ட்டன் (G.R. Tressie Leitan), A.P. டயனிஸ், அசோக குணவர்த்தன ஆகிய அறிஞர்களால் எழுதப்பட்டுள்ளன. இரண்டாம் பகுதி ‘Local Government and Local Democracy’ (உள்ளூராட்சி அரசாங்கமும் உள்ளூர் நிலை ஜனநாயகமும்) என்ற தலைப்பில் நான்கு கட்டுரைகளை உள்ளடக்கியதாய் உள்ளது. இந்நான்கு கட்டுரைகளில் மூன்று கட்டுரைகளைப் பதிப்பாசிரியரான ஜயதேவ உயன்கொட அவர்களே எழுதி வழங்கியுள்ளார். இரண்டாம் பகுதியின் ஒரு கட்டுரை குமாரி ஜயவர்த்தன மற்றும் ரசேல் குரியன் (Rachel Kurien) இணைந்து எழுதியதாகும். நூலின் எட்டுக் கட்டுரைகளையும் அறிமுகம் செய்யும் வகையில் எழுதப்பட்ட முன்னுரையும் பதிப்பாசிரியராலேயே எழுதப்பட்டுள்ளது. நான்கு பின்னிணைப்புகளையும் பொருட்சுட்டி, கட்டுரையாசிரியர்கள் பற்றிய விபரக் குறிப்புகள் என்பனவற்றையும் கொண்ட இந்நூல் 390 பக்கங்களையுடையதாய் விளங்குகிறது. நூலின் விலை ரூபா. 1200/= ஆகும். 380/86 Sarana Road, Colombo – 07 என்னும் முகவரியில் அமைந்துள்ள SSA அலுவலகத்தில் இந்நூலினை விலைக்குப் பெற்றுக்கொள்ளலாம்.
‘Local Government and Democracy: Past, Present and Future’ என்ற தலைப்புடைய இந்நூலின் எட்டாவது அத்தியாயத்தினை மொழிபெயர்ப்பாக இத்தொடரில் பதிவிடுகின்றோம்.
‘இலங்கையில் உள்ளூராட்சி அரசாங்கமும் ஜனநாயகமும்: நேற்று, இன்று, நாளை’ என்னும் தலைப்பில் அமையும் இக்கட்டுரையில் நாம் இலங்கையின் உள்ளூராட்சி அரசாங்க முறைமையின் மிக முக்கியமான பரிணாமங்கள் பலவற்றைக் குறிப்பிட்டுக் காட்டவுள்ளோம். இலங்கையில் உள்ளூர் நிலை ஜனநாயகத்தின் (Local Democracy) சாத்தியப்பாடுகள் பற்றியும் எதிர்காலத்தில் நாம் எவ்வகையில் செயற்பட வேண்டும் என்பதையும் சிந்திப்பதற்கு இவ்விடயங்கள் பற்றிய ஆய்வு உதவும் என நம்புகிறோம். முக்கிய பரிமாணங்கள் பற்றிய சுருக்கக் குறிப்புகள் கீழே தரப்படுகின்றன.
1. காலனியத்திற்கு முற்பட்ட காலத்திலும், காலனிய ஆட்சிக் காலத்திலும் உள்ளூராட்சி நிறுவனங்கள் இலங்கையில் செயற்பாட்டில் இருந்தன. அந்நிறுவனங்கள் அரசுக்கும் – மக்களுக்கும் இடையிலான தொடர்புகளை (State – Society Relations) ஏற்படுத்தும் நிறுவனங்களாகச் செயற்பட்டன. அவ்வகையில் அவை மக்களுக்கான ஜனநாயக நிறுவன வெளியை (Democratic Institutional Space) உருவாக்கியிருந்தன என்ற வரலாற்று உண்மையை நாம் கவனத்தில் கொள்ளுதல் வேண்டும். காலனிய ஆட்சிக்கு முற்பட்ட காலத்தில், கிராம சபைகள் (சிங்கள மொழியில் ‘ஹம்சபா’) உள்ளூர் சுயாட்சிக்கான (Local Government) பிரதான நிறுவனமாகப் பல நூற்றாண்டுக்கு மேலாகச் செயற்பட்டு வந்தன. ‘ஹம்சபா’ என அழைக்கப்பட்ட இக்கிராம சபைகளின் எல்லைக்குள் கிராமிய நகரங்களும் (Village Cities) உள்ளடங்கி இருந்தன என்று ஊகிக்க இடமுள்ளது. அதிகார மையங்களான கிராமிய நகரங்களையும் உள்ளடக்கிய கிராம சபைகள் உள்ளூர் மட்டத்தில் ஆட்சி அதிகாரத்தின் சில முக்கிய கூறுகளை உடையனவாய் இருந்தன என்பதும், அச்சபைகளுக்கு அரச அதிகாரம், அதிகாரப் பரவலாக்கல் (Decentralisation) மூலம் வழங்கப்பட்டிருந்தது என்பதும் தெளிவாகின்றது. காலனித்துவத்திற்கு முற்பட்ட காலத்தின் கிராம சபைகளில் ஜனநாயகம் என்ற கூறு உள்ளடங்கியிருந்ததென்றால், அதற்கான அடிப்படையாக அக்காலத்தில் பரவலாக்கப்பட்ட ஆட்சிமுறை (Decentralised Governance) செயற்பாட்டில் இருந்தமையே ஆகும் என்பது வெளிப்படை.
காலனித்துவ ஆட்சியில் கடந்த இரு நூற்றாண்டு காலத்தில் உள்ளூராட்சித் துறையில் ஒரு ஜனநாயக மாற்றம் (Democratic Transformation) நிகழ்ந்துள்ளது. ஆனால் கடந்த இரண்டு நூற்றாண்டுகளின் அரசியல் மாற்றங்கள் பற்றி எழுதப்பட்ட ஆய்வுகள் இந்த மாற்றம் பற்றி, குறிப்பாக 19 ஆம் நூற்றாண்டின் பின்னரைப் பகுதியின் முக்கிய ஜனநாயக மாற்றங்கள் பற்றி, சரியான மதிப்பீட்டை வழங்கவில்லை என்றே கூறலாம். இருபதாம் நூற்றாண்டின் முன்னரைப்பகுதியில் இலங்கையில் ஏற்பட்ட சமூக, அரசியல், ஜனநாயக மாற்றங்கள் பற்றிய புலமைத்துவ ஆய்வுகள் கூட இம்மாற்றங்களில் உள்ளூராட்சி அரசாங்கத்துறையின் பங்களிப்புப் பற்றிக் குறைத்து மதிப்பிட்டுள்ளதையே காணமுடிகிறது.
காலனிய அரசாங்கம் அதிகாரி ஆட்சித்தன்மை உடையதாக இருந்தது. அவ்வாட்சி இராணுவமயப்படுத்தப்பட்டதாயும், அதிகாரங்கள் மத்தியில் குவிக்கப்பட்ட தன்மையுடையதுமான சர்வாதிகார ஆட்சிமுறையாகும். ஆயினும் 1865 இல் காலனிய அரசாங்கம் உருவாக்கிய உள்ளூராட்சி முறையிலும், அதனோடு இணைந்த முனிசிப்பல் சபைகளிலும் (Municipal Councils) இரண்டு ஜனநாயகக் கூறுகள் இருந்தன என்பது கவனிக்கத்தக்கது. முதலாவதாக உள்ளூராட்சி சபைகள் தேர்தல் மூலம் தெரிவு செய்யப்பட்ட பிரதிநிதிகளைக் கொண்டிருந்தன என்பது முக்கியமான மாற்றம். இத்தேர்தலில் நாட்டின் குடிமக்கள் அனைவரும் பங்கெடுக்கவில்லை என்றாலும் தேர்தல்முறை மட்டும் பகுதி அளவில் புகுத்தப்பட்டது. 1931 இல் தான் வயதுவந்த யாவருக்குமான சர்வசன வாக்குரிமை என்ற பெருமாற்றம் நிகழ்ந்தது. இரண்டாவதாக மக்களின் தேவைகளையும், கோரிக்கைகளையும் கவனத்திற் கொண்டு செயற்படும் அரசின் அங்கம் என்ற முறையில் உள்ளூராட்சி சபைகள் இக்காலத்தில் வடிவமைக்கப்பட்டன. காலனிய அரசாங்கம் என்ற பிரம்மாண்டமான அதிகாரக் கட்டமைப்பில், ஜனநாயக அம்சங்கள் உள்ளடக்கிய ஒரே ஒரு அரங்கமாக உள்ளூராட்சி சபைகளே விளங்கின என்று கூறினாலும் மிகையாகாது. 1940 வரையான காலத்தில் உள்ளூராட்சித் துறையில் புகுத்தப்பட்ட படிப்படியான மாற்றங்கள், அத்துறையின் ஜனநாயகப் பண்பினையும், வினை ஆற்றலையும் மேம்படுத்த உதவின எனலாம்.
2. காலனிய ஆட்சிக்காலத்தில் தொடக்கி வைக்கப்பட்ட உள்ளூராட்சி ஜனநாயகம் என்ற செயல்முறை சுதந்திரத்திற்குப் பிற்பட்ட காலத்தில், ஜனநாயகப்படுத்தலை மேலும் வேகப்படுத்தும் முறையில் அமையவில்லை, தொடரப்படவில்லை என்பது நகைமுரணான ஒரு விடயமாகும். அரசாங்கம் உள்ளூராட்சி முறையில் சீர்திருத்தம் வேண்டும் எனக்கருதி 1955 இல் ஒரு விசாரணை ஆணைக்குழுவை அமைத்தது. பின்னர் 1998 இலும் ஒரு விசாரணைக் குழுவை அமைத்தது. இவ்விசாரணைக் குழுக்களின் அறிக்கைகளில் உள்ளூராட்சிக்குப் புத்துயிர் அளிக்கும் தேவை பற்றி தெளிவாக எடுத்துரைக்கப்பட்டது. 2009 இல் அரசாங்கம் வெளியிட்ட உள்ளூராட்சி பற்றிய தேசியக் கொள்கை (National Policy on Local Government) என்ற அறிக்கையில் ‘உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களில் ஜனநாயகப்படுத்தல்’ என்ற நிகழ்ச்சி நிரல் சேர்க்கப்பட்டிருந்தது. இவையெல்லாம் எடுத்துக்காட்டுவது யாதெனில் சொல்லிற்கும் செயலுக்கும் இடையே பெரும் இடைவெளி இருந்ததென்பதாகும். மேற்குறிப்பிட்ட விசாரணை அறிக்கைகளிலும், கொள்கை அறிக்கையிலும் கூறப்பட்டவற்றை நடைமுறைப்படுத்துவதில் தாமதம், அக்கறையற்ற சோர்வு நிலை என்பன வெளிப்பட்டன. நடைமுறைப்படுத்தப்பட்ட சில யோசனைகளும் அதிக பயனைத் தராதனவாக ஆயின.
3. காலனியத்திற்குப் பிந்திய அரசு ஜனநாயகப்படுத்தலை மேம்படுத்தும் வகையில் உள்ளூராட்சித் துறையை ஜனநாயகப்படுத்தல் செயல்முறையுடன் பிணைப்பதை செயற்படுத்தத் தவறியது. இது தற்செயலான ஒரு விடயம் அன்று. ஏனெனில், சுதந்திரத்திற்குப் பிற்பட்ட காலத்தில் அரசாங்கங்கள், பின்காலனித்துவ அரசையும் அரசியலையும் (Post Colonial State and Politics) மத்தியப்படுத்துவதை (Centralisation) இலக்காகக்கொண்டு செயற்பட்டதால், உள்ளூராட்சித் துறையை ஜனநாயகப்படுத்தல் அலட்சியம் செய்யப்பட்டது. ஆயினும் சுதந்திரத்திற்குப் பிற்பட்டகால அரசாங்கங்கள் அதிகாரப்பரவலாக்கலை முதன்மைப்படுத்தும் தீவிர கொள்கைச் சொல்லாடலை (A Strong Decentralisation Policy Discourse) முன்னெடுத்தன. இந்தச் சொல்லாடலில் ‘அதிகாரப்பரவலாக்கம்’ என்ற சொற்தொடர் அரசின் நிர்வாகச் செயற்பாடுகளை பரவலாக்குதல் என்பதாக மிகவும் குறுகிய பொருளில் உபயோகிக்கப்பட்டது. அச்சொற்தொடரின் உண்மையான அர்த்தம் மத்திய அரசாங்கத்தின் நிர்வாக அதிகாரக் கட்டமைப்பை (Bureaucratic Administration) பிராந்தியங்களுக்குப் பரவலாக்குதல் என்பதாகவே அமைந்தது. இது உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களூடாக மக்களின் தன்னாட்சி (Popular Self Government) என்ற இலக்கினை உடையதாக இருக்கவில்லை. அவ்வாறான மக்களின் தன்னாட்சி அல்லது சுயாட்சிக்கான நிறுவன மாதிரியாக (Institutional Model) உள்ளூராட்சி கருதப்படவும் இல்லை.
4. சுதந்திரத்திற்குப் பிற்பட்ட காலத்தில் அரசாங்கக் கொள்கை விவாதங்களில் (Policy Debates) முறையே அரசியல் யாப்புச் சீர்திருத்தம் பற்றிய சொல்லாடல், அதிகாரப்பரவலாக்கல் சொல்லாடல் என இருவகைச் சொல்லாடல்கள் இடம்பெற்றன. முதலாவதான அரசியல் யாப்புச் சீர்திருத்தச் சொல்லாடல், இலங்கையின் அரசுக்கட்டமைப்பு மாற்றுதல் சொல்லாடல் (The State Reform Discourse) என்பதாகப் பொருள் கொள்ளப்பட வேண்டும். இவ்விரு சொல்லாடல்களில் இரண்டாவதான சொல்லாடலை விட முதலாவதான அரசியல் யாப்புச் சீர்திருத்தச் சொல்லாடல் மேலாதிக்கம் பெற்ற சொல்லாடலாக விளங்கியது. அரசியல் யாப்புச் சீர்திருத்தம் அல்லது அரசுக்கட்டமைப்புச் சீர்திருத்தம் என்ற சொல்லாடலில் சமஷ்டி (Federalism), அதிகாரப்பகிர்வு (Devolution) என்பன உள்ளடங்கியிருந்தன. இவையிரண்டும் சர்ச்சைக்குரியனவாயும் இலங்கையின் அரசியல் சக்திகளைத் துருவமயப்படுத்தும் (Polarisation) தன்மை உடையனவாயும் இருந்தன.
அதிகாரப்பகிர்வு பற்றிய விவாதத்தில் உள்ளூராட்சி என்ற விடயம், இலங்கையின் சிறுபான்மை இனத்துவக் குழுமங்களின் அதிகாரப்பகிர்வுக் கோரிக்கையை நிராகரிப்பதற்கான பதிலீடாகக் கொள்ளப்பட்டது. அதாவது அதிகாரப்பகிர்வைத் (Devolution) தரமுடியாது; வேண்டுமானால் உள்ளூராட்சி மூலம் நிர்வாக அதிகாரத்தை பரவலாக்கலாம் என்பதான நிலைப்பாட்டை பெரும்பான்மை இனத்தைச் சார்ந்த அரசியல் சக்திகள் எடுத்தன. இந்தப் பின்னணியில் தான் தமிழ் அரசியல் கட்சிகள் அதிகாரப்பகிர்வு/ சமஷ்டி ஆகிய கோரிக்கைகளை முன்வைத்ததோடு, உள்ளூராட்சி அமைப்பைப் பலப்படுத்துதல் அல்லது இருந்துவரும் உள்ளூராட்சி முறையைச் சீர்திருத்துதல் என்ற விடயத்தில் அக்கறை செலுத்தாமல் இருந்து வந்தன. தமிழ்த் தேசியவாதத்தின் நோக்கில் உள்ளூராட்சிச் சீர்திருத்தம் என்ற விடயத்திற்கு அழுத்தம் கொடுத்தல் தேவையற்றது. ஏனெனில் அது தமிழ்த் தேசியத்தின் பிராந்தியச் சுயாட்சி (Regional Autonomy) என்ற கோரிக்கையை மழுங்கடிக்கச் செய்யும், தமிழினத்தின் சுயநிர்ணய உரிமைக் கோரிக்கையையும் பலவீனப்படுத்தும் என்று கருதப்பட்டது. இக்காரணங்களால் முதலாவதாக பிராந்தியச் சுயாட்சி அதன்பின் உள்ளூர் அரசாங்கம் (First Regional Self Rule and Local Government Later) என்னும் தமிழ்த்தரப்பினர் நிலைப்பாட்டை எடுத்தனர்; தமிழ்த் தேசியவாதம் அரசியல்/ நிறுவன சீர்திருத்தம் என்பதைக் குறியாகக் கொண்டு தமது வாதங்களை முன்வைத்தனர்.
5. மேற்குறிப்பிட்டவாறு உள்ளூராட்சி அரசாங்கம் பற்றி அரசாங்கத் தரப்பிலும் தமிழ்த்தரப்பிலும் ஆர்வமின்மை நிலவிய காலத்தில், உள்ளூராட்சி அரசாங்கத்தை மறுசீரமைத்தல் பற்றிய ஆர்வம் இரு பிரிவினர்களிடம் வெளிப்பட்டது. அப்பிரிவுகளாவன,
அ) உள்ளூராட்சி அரசாங்கத்தின் மீது அக்கறை கொண்டவர்களான சிறப்புத் தொழிலர்களும் (Professionals) உள்ளூராட்சி நிர்வாகத்தோடு தொடர்புடையவர்களும்.
ஆ) மலையகத் தமிழ்ச் சமூகத்தின் அரசியல் நலன்களின் மீது அக்கறை கொண்டனவான அரசியல் குழுக்கள்.
சிறப்புத் தொழிலாளர்களான பிரிவினரின் ஆர்வம், மறுசீரமைப்பு, ஜனநாயக ஆளுகை (Democratic Governance), பொதுமக்களின் பங்களிப்பு (Participation) மூலம் உள்ளூர் அரசாங்கத்தைப் பலப்படுத்துதல் என்னும் இலக்குகள் கொண்டதாக அமைந்தது. உள்ளூராட்சி அரசாங்க நிறுவனங்களுக்கு அதிக அதிகாரங்களை வழங்க வேண்டும், வளங்களைக் கொடுக்க வேண்டும், அதிகளவான பொறுப்புகளை வழங்க வேண்டும் என இப்பிரிவினர் கருதினர். அவ்வாறு உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களைப் பலப்படுத்தினால் அவை உள்ளூர் மட்ட அபிவிருத்திக்குப் பங்களிக்க முடியும், அரசுக்கும் குடிமக்களுக்கும் இடையிலான இடைவெளியைக் குறைக்க முடியும் என இப்பிரிவினர் வாதிட்டனர். இப்பிரிவினர்களின் கோரிக்கைகள் ஏற்கப்பட்டால் உள்ளூராட்சி நிறுவனங்கள் ஜனநாயகத்தை மேம்படுத்துவதில் முக்கியமான வகிபாகத்தை ஏற்கமுடியும், அபிவிருத்தியை ஏற்படுத்தவும் குடிமக்களுக்கு அதிகாரத்தை வழங்கி அவர்களை வலுவாக்கம் செய்யவும் (Empowerment) முடியும் எனவும் வாதிடப்பட்டது. உள்ளூராட்சியை மூன்றாம்நிலை அரசாங்கமாக, அரசியல் யாப்பு அந்தஸ்தினையும் அங்கீகாரத்தினையும் வழங்கவேண்டும் எனவும் இப்பிரிவினரின் கோரிக்கை அமைந்தது. 1998 ஆம் ஆண்டின் உள்ளூராட்சி அரசாங்கச் சீர்திருத்த ஆணைக்குழு அறிக்கையில் உள்ளூராட்சி அரசாங்கத்தை மூன்றாம் நிலை அரசாங்கமாக ஏற்று, அரசியல் யாப்பு அந்தஸ்தை வழங்க வேண்டும் என்ற கருத்து குழுவினால் வலியுறுத்திக் கூறப்பட்டிருந்தது.
மலையகத் தோட்டத் தொழிலாளர் தமிழ்ச்சமூகம் பிராந்திய ரீதியாகச் செறிந்து வாழும் ஓர் இனக்குழுமச் சமூகமாகும் (Ethnic Community). இச்சமூகத்தின் நலன்களைப் பேணுவதற்கு உள்ளூராட்சி அரசாங்கம் மிகவும் வாய்ப்பான ஒரு சாதனம் என்ற உண்மை இச்சமூகத்தினால் உணரப்பட்டது. இதனால் மலையகத் தமிழ்ச் சமூகம் உள்ளூராட்சி அரசாங்க முறையில் ஆர்வம் செலுத்தத் தொடங்கியது. மலையகத் தமிழர் சமூகம் தேசிய மட்ட நிறுவனங்களிலும், பிராந்திய நிலைப்பட்ட நிறுவனங்களிலும் போதியளவு பிரதிநிதித்துவம் இல்லாததாக இருந்துவந்த நிலையில் அச்சமூகத்தின் நோக்கில் உள்ளூராட்சி அரசாங்கம் அச்சமூகத்தின் நலன்களைப் பாதுகாப்பதற்கான சாதனமாகக் கருதப்பட்டது. மலையகத் தமிழ்ச் சமூகத்தின் இந்நோக்கு முறை இலங்கையின் ஏனைய சிறுபான்மை இனக் குழுமங்களுக்கும் (Minority Ethnic Communities) பொருத்தமானதாகும். தேசிய மட்ட நிறுவனங்களிலும், பிராந்திய மட்ட நிறுவனங்களிலும், சிறுபான்மை இனக்குழுமங்கள் ஒதுக்கலுக்கு (Exclusion) உள்ளாவதற்கு மாவட்டம், மாகாணம் போன்ற பேரளவு அலகுகளில், இச்சமூகங்கள் சனத்தொகையில் சிறு எண்ணிக்கையினராக இருப்பதும், ஒரு பிரதேசத்தில் செறிந்து வதியாது, சிதறிப் பரவியிருப்பதும் பிரதான காரணங்களாகும். புவியியல் ரீதியாகச் சிதறிப் பரவியிருக்கும் சிறுபான்மை இனக்குழுமங்கள் தேர்தல்கள் மூலம் பிரதிநிதித்துவத்தைப் பெற்றுக்கொள்ள முடிவதில்லை.
சிறுபான்மை இனக்குழும மக்கள் மொழிச் சிறுபான்மையினராகவும் இருப்பது, அவர்கள் ஆட்சிமுறை நிறுவனங்களின் பிரதிநிதித்துவத்தைப் பெறமுடியாது ஒதுக்கப்படுவதற்கு இன்னொரு காரணமாக அமைந்துள்ளது. இந்நிலையில் உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களில் தேர்தல்களின் போது கூடிய ஆசனங்களைப் பெறுதல் சாத்தியம் என்பதைத் தமிழ் மக்கள் அனுபவ ரீதியாக உணர்ந்தனர். இது போன்றே தோட்டத் தொழிலாளர் சமூகம் செறிந்து வாழும் மலையக மாவட்டங்களின் பிரதேச சபைகளில் மலையகத் தமிழர்கள் கூடிய ஆசனங்களைப் பெற்றனர். இந்த அனுபவ உண்மை உள்ளூராட்சி அரசாங்கம், சிறுபான்மை இனக்குழுமங்களை வலுவாக்கம் செய்வதற்கு (Empower) உதவுகின்றது என்ற வாதத்திற்கு அரண் சேர்த்தது. ஆகையால் சிறுபான்மை இனக்குழுமங்கள் செறிந்து வாழும் பகுதிகளின் உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களுக்கு, பிற பகுதிகளின் உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களைவிடக் கூடிய அதிகாரங்கள் வழங்கப்பட வேண்டும் என்று கருதப்பட்டது. ‘அசமத்துவ உள்ளூராட்சி அரசாங்கமுறை’ (Asymmetrical Local Government) ஏற்றது என்ற வாதத்திற்கு ஆதரவான கருத்தாக இது அமைந்தது.
சேவை வழங்கலிலும் அபிவிருத்தியிலும் (Service Delivery and Development) உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களிற்கு முக்கிய வகிபாகம் உள்ளது, ஆகையால் உள்ளூராட்சித் துறையைப் பலப்படுத்த வேண்டும் என்ற கருத்து கவன ஈர்ப்பைப் பெற்றது. இன்றைய உள்ளூராட்சி நிறுவன அமைப்புகள் அவற்றுக்குத் தற்போது வழங்கப்பட்டுள்ள அதிகாரங்களையும், பொறுப்புக்களையும் கூட நிறைவேற்ற முடியாத அளவிற்குப் பலவீனமாக உள்ளன என்ற கவலையும் வெளியிடப்பட்டுள்ளது. உள்ளூராட்சி நிறுவனங்கள் பலவீனமுற்று இருப்பதற்குப் பல காரணங்கள் உள்ளன.
போதியளவு நிதியும் வளங்களும் இன்மை, மனிதவள ஆற்றல் போதியளவு இன்மை, பிற்போக்கான அதிகாரி ஆட்சிப் பண்பாடு (Backward Bureaucratic Culture), குடிமக்கள் தேவைகளுக்கு உரிய கவனம் செலுத்தத் தவறுதல், ஊழல், நிர்வாக வினைத்திறன் இன்மை ஆகியன இவ்வருந்தத்தக்க நிலைமைக்கான காரணங்களுள் சில என அடையாளம் காணப்பட்டுள்ளன. இருபதாம் நூற்றாண்டின் தொடக்ககாலம் முதல் உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களில் மேற்கொள்ளப்பட்ட சீர்திருத்த நடவடிக்கைகளின் போது, மேற்கூறிய குறைகள் பலவும் கவனத்தில் கொள்ளப்பட்டுச் சீர்திருத்த நடவடிக்கைகள் மேற்கொள்ளப்பட்டன. அரசாங்கம் சட்டச் சீர்திருத்தம், நிறுவனச் சீர்திருத்தம் என்பனவற்றின் ஊடான தலையீடு மூலம், மேற்படி குறைகளை நிவர்த்தி செய்ய முயற்சித்த போதும் திருப்திகரமான முன்னேற்றம் ஏற்படவில்லை.
உள்ளூராட்சி அரசாங்கத்தை அதிகாரப் பகிர்வுச் செயல்முறையூடாக மாகாண சபைகளின் கீழ் கொண்டுவரும் செயல்முறை எவ்விதப் பயனையும் அளிக்கவில்லை. உள்ளூராட்சி அரசாங்கமுறையில் ஆர்வங்கொண்ட செயற்பாட்டாளர்களும், ஆய்வாளர்களும் உள்ளூராட்சி அரசாங்கத்தை அதிகாரப் பகிர்வுச் செயல்முறையூடாகப் பலப்படுத்த விரும்பியபோதும் அவர்களது விருப்பம் நிறைவேறவில்லை. இந்நிலையில் மாகாண சபைகளிடமிருந்து உள்ளூராட்சித்துறையை விடுவிப்பதில் ஓர் இக்கட்டான, இருதலைக்கொள்ளி எறும்புநிலை போன்ற கொள்கைப் பிரச்சினை தோன்றியது. இதற்கான காரணம் யாதெனில் 1987 ஆம் ஆண்டில் அதிகாரப் பகிர்வுச் செயல்முறையின் ஒரு பகுதியாகவே உள்ளூராட்சி நிறுவனங்கள் மாகாண சபைகளின் அதிகாரத்திற்குள் கொண்டுவரப்பட்டன. இப்போது மாகாண சபைகளிடமிருந்து உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களைப் பறித்தெடுப்பது, மாகாண சபைகளின் அதிகாரங்களைக் குறைத்து, அவற்றைப் பலவீனப்படுத்துவதாக அமையும். இலங்கையின் அரசுக்கட்டமைப்பை மறுசீரமைக்கும் அரசியலில் (State Reform Politics) அதிகாரப்பகிர்வு (Devolution) முக்கியமானது, அதேபோன்று உள்ளூராட்சி அரசாங்கமும் அதற்கு இணையான முக்கியத்துவத்தைப் பெற்றுள்ளது.
மேற்குறித்த இக்கட்டான கொள்கைப் பிரச்சினையை தீர்வு செய்வது எப்படி? இவ்விடயம் பற்றிச் சிந்திக்கும் போது அதிகாரப்பகிர்வு என்னும் கருத்தாக்கத்தை மீள்வரையறை செய்யும் (Reconceptualizing Devolution) தேவை எழுவதைக் காணலாம். ‘அதிகாரப்பகிர்வுக்குள் அதிகாரப்பகிர்வு’ (Devolution within Devolution) என்பதாக அதிகாரப்பகிர்வை மீள்வரையறை செய்ய வேண்டியுள்ளது. தற்போது அதிகாரப்பகிர்வு என்றால் மத்தியில் உள்ள சட்டசபை நிர்வாகத்துறை அதிகாரங்களையும், சட்டங்களை இயற்றும் அதிகாரங்களையும் (Legislative Powers) மாகாண சபைகளுக்குக் கூடிய அளவில் பகிர்ந்தளித்தலே ஆகும் எனப் புரிந்து கொள்ளப்படுகிறது. இது மரபுவழியான சமஷ்டி மாதிரிக்கு ஒத்ததான விளக்கமுமாகும். ‘அதிகாரப்பகிர்வுக்குள் அதிகாரப்பகிர்வு’ என்னும் விளக்கம், மாகாண சபைகள் தமக்குப் பகிர்ந்தளிக்கப்பட்ட அதிகாரங்களை தம்மிடமே குவித்து வைத்திருக்காமல், அவற்றுள் பெரும் பகுதியை உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களுக்கு பகிர்ந்தளித்தலைக் குறிப்பிடுவதாக அமைகிறது. இவ்வாறு கீழ்மட்ட உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களைப் பலப்படுத்துதல் ‘ஆழமான அதிகாரப்பகிர்வு’ (Deep Devolution) எனப்படும். ‘ஆழமான அதிகாரப்பகிர்வு’ என்ற கருத்து ‘உள்ளூருக்குரிய விடயங்களை உள்ளூரவர்களிடமே விட்டுவிடுதல்’ (Subsidiarity) என்னும் தத்துவத்தை ஒத்ததொரு கருத்தாகும். ஆங்கிலத்தில் ‘Subsidiarity’ (சப்சிடியாரிட்டி) என அழைக்கப்படும் இத்தத்துவம் ஆட்சிக்கட்டமைப்பின் அடிநிலையில் உள்ள அலகுகளை அதிகாரம்மிக்கனவாக ஆக்குவதற்கு உதவும் செயல்முறையைக் குறிப்பிடுகின்றது.
பங்கேற்பு முடிவு எடுத்தலுக்கான உச்சபட்ச அதிகாரங்களை கீழ்மட்ட அலகுகளிற்கு வழங்குதல் மூலம், உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களை பொதுமக்களின் தேவை அறிந்து, செயற்படும் நிறுவனங்களாக மாற்றமுடியும். இதன்மூலம் அந்நிறுவனங்களை தமது அதிகார எல்லைக்கு உட்பட்ட பகுதிகளின் அலுவல்களைத் தாமே நிர்வகிப்பதற்கான ஆற்றல் உடையனவாக ஆக்குதல் முடியும். உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களுக்கு சுயாட்சியை (Autonomy) வழங்குதல், குறித்த செயற்பாடுகளை எவரால் அல்லது எந்த நிறுவனத்தால் சிறப்பாகச் செய்ய முடியுமோ அவரிடமே அல்லது அந்த நிறுவனத்திடம் அதிகாரங்களைக் கொடுத்தல் (Subsidiarity), மக்களிற்கு கிட்டிய இடத்திற்கு (Proximity) அதிகாரங்களைக் கொண்டு செல்லல் ஆகிய மூன்று தத்துவங்களும் 2009 ஆம் ஆண்டு இலங்கை அரசினால் வெளியிடப்பட்ட ‘உள்ளூராட்சி தொடர்பான தேசியக் கொள்கை’ (National Policy on Local Government) என்னும் அறிக்கையில் குறிப்பிடப்பட்டுள்ளது.
உள்ளூராட்சியும் அபிவிருத்தி அரசும்
உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களுக்கு அதிகாரங்களைப் பகிர்ந்தளித்தல் என்னும் கொள்கையும், அதனை இலக்காகக் கொண்ட செயற்பாடுகளும், நாட்டின் பொருளாதார அபிவிருத்தி நோக்கிய அரசின் வேலைத்திட்டங்களின் வெற்றிக்கு உதவ வேண்டுமாயின் அதிகாரங்களை மத்தியப்படுத்தல் (Centralisation) வேண்டும் என்ற கொள்கையோடும் செயற்பாடுகளோடும் முரண்படும் நிலை ஏற்படுவதை அவதானிக்க முடிகிறது. இம்முரண்பாடு கொள்கை வகுத்தலில் இக்கட்டான நிலையைத் தோற்றுவித்துள்ளது. அபிவிருத்தி அரசு (Developmental State) என்ற மாதிரியின்படியான அபிவிருத்திக் கொள்கை, மத்தியப்படுத்தப்பட்ட அரசு அதிகாரத்தை முதன்மைப்படுத்துவதாய் இருப்பதால் உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களை ‘ஆழமான அதிகாரப்பகிர்வு’ (Deep Devolution) கொள்கைக்கு ஏற்ப பலப்படுத்துதல், மத்தியப்படுத்தலுக்கு எதிரானதாக அமைகிறது. இது ஒரு முரண்பாடான நிலையாகும். இந்த முரண்பாடு 2010 ஆம் ஆண்டில் ஆட்சிப்பதவியில் இருந்த மக்கள் சுதந்திர முன்னணி அரசாங்கம் 2009 இல் வெளியிடப்பட்ட கொள்கைப் பிரகடனத்தின் உறுதிமொழிகளுக்கு மாறாக நடந்துகொண்ட போது வெளிப்பட்டது. உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களுக்கு அதிகாரங்களை வழங்கி அவற்றைச் சுயாட்சி (Autonomy) உடையனவாக ஆக்குவதைக் கைவிட்டு அரசாங்கம், உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களை மத்திய அரசினதும், நிர்வாகத்துறையினதும் கட்டுப்பாட்டின் கீழ் கொண்டு வருவதற்கான சட்ட ஆக்கங்களைக் கொண்டுவரும் நோக்கோடு செயற்பட்டது. இந்நோக்கத்தோடு அரசாங்கம் உள்ளூராட்சித் தேர்தல் சட்டத்தைத் திருத்தும் புதிய சட்ட மசோதாவைப் பாராளுமன்றில் சமர்ப்பித்தது. இது எல்லா அரசியல் கட்சிகளினதும் ஆதரவோடு 2012 ஒக்டோபர் மாதம் நிறைவேற்றப்பட்டது. இப்புதிய சட்டத்தின் மூன்று முக்கிய கூறுகள் பின்வருவன.
அ) தற்போது இருந்து வரும் விகிதாசார முறைக்குப் பதிலாக கலப்புத் தேர்தல் முறையை (Mixed Electoral System) நடைமுறைப்படுத்தல்.
ஆ) பிரதிநிதித்துவத்திற்கான அலகுகளாக வட்டாரங்களைக் (Wards) கொள்ளுதல்.
இ) உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களின் மேயர்/ தவிசாளர்/ பிரதிமேயர்/ பிரதி தவிசாளர் ஆகிய பதவிகளுக்குத் தெரிவு செய்யப்பட்ட பிரதிநிதிகளில் இருந்து ஆட்களை நியமிக்கும் அதிகாரத்தை கட்சிகளின் செயலாளர்களுக்கு வழங்குதல்.
இறுதியாகக் குறிப்பிட்ட மாற்றம் கேடு விளைவிக்கும் ஒன்றாகும். மத்தியில் உள்ள தலைமைப்பீடத்தின் செயலாளருக்கு, தேர்தலின் மூலம் தெரிவு செய்யப்பட்ட பிரதிநிதிகளில் இருந்து மேயர்/ தவிசாளர்/ பிரதிமேயர்/ பிரதி தவிசாளர் ஆகிய பதவிகளுக்கு ஆட்களை நியமிக்கும் அதிகாரத்தை வழங்கியிருப்பது மக்களின் வாக்குரிமையைப் பறிப்பதற்கு ஒப்பானதாகும். இவ்வாறான சட்ட ஏற்பாடு காரணமாக அரசியல் கட்சிகளும் கொழும்பில் உள்ள அரசியல் அதிகார மையமும், அதிகாரங்களைத் தமதாக்கிக் கொள்ளும் நிலை ஏற்படும் என்பதை அரசியல் ஆய்வாளர்கள் சுட்டிக்காட்டினர்.
மேற்குறித்த கொள்கை மாற்றம் வாக்காளர்களையும், உள்ளூராட்சி மன்றங்களின் தெரிவு செய்யப்பட்ட உறுப்பினர்களையும் கட்சிகளின் தலைமைக்குக் கட்டுப்பட்டவர்களாக ஆக்கியது. இது மத்திய அரசாங்கம் அதிகாரங்களை மத்தியப்படுத்துவதற்கு ஏதுவாகவும் அமைந்தது. போருக்குப் பிந்திய பின்புலத்தில் அதிகாரங்களை மத்தியப்படுத்தும் செயல்முறையின் மூலம் பொருளாதார அபிவிருத்தி அமைச்சின் ஊடாக அபிவிருத்தியைக் கொண்டுவரலாம் என்றும் கருதப்பட்டது. இக்காலத்தில் இவ்வமைச்சு ஆட்சியியலிலும் அபிவிருத்தியிலும் (Governance and Development) தலைமைப் பாத்திரத்தை வகிக்கும் மிகவும் சக்தி வாய்ந்த அமைச்சாகவும் செயற்பட்டது. மைய நீரோட்ட பொருளாதார அபிவிருத்திச் செயற்திட்டங்களுடன் உள்ளூராட்சி மன்றங்களை இணைக்கும் கருவியாகவும் இவ்வமைச்சுச் செயற்பட்டது; இலங்கையின் பிராந்தியங்களை மைய நீரோட்ட அபிவிருத்தியுடன் ஒன்றிணைய வைத்து அபிவிருத்தியை முன்னெடுப்பதாகவும் கருதப்பட்டது. உள்ளூராட்சி மன்றங்கள் மத்திய அரசின் உட்கட்டமைப்பு அபிவிருத்தித் திட்டங்களை பிராந்திய உள்ளூர் மட்டங்களில் செயற்படுத்தும் முகவர்களாகச் செயற்படும் என எதிர்பார்க்கப்பட்டது. இந்த நோக்குமுறையின்படி, பொருளாதார அபிவிருத்தி அமைச்சு நேரடியாக உள்ளூராட்சி மன்றங்களுக்கு நிதியை வழங்கும் எனவும் எதிர்பார்க்கப்பட்டது. இக்கொள்கையும் நடைமுறையும் படிப்படியாக உள்ளூராட்சி மன்றங்களை பொருளாதார அபிவிருத்தி அமைச்சின் நேரடிக் கட்டுப்பாட்டுக்குள் கொண்டுவருவதற்கு வழிவகுத்தது. மேற்குறித்த பின்புலத்தில்தான் உள்ளூராட்சி மன்றங்கள் பற்றிய புதிய கொள்கையும், சட்டத்திருத்தங்களும் கொண்டுவரப்பட்டு, அதிகாரப்பகிர்வும் உள்ளூராட்சியும் என்னும் செயல்முறை முன்கொண்டு செல்லப்பட்டது.
மேற்குறித்த செயற்பாடுகளும் நடைமுறைகளும், கொள்கை வகுப்பாளர்கள் அபிவிருத்தி அரசு (Developmentalist State) என்ற வரை சட்டத்திற்குள் நின்று சிந்தித்தார்கள், செயற்பட்டார்கள் என்பதை எடுத்துக்காட்டுகின்றன. அவ்வாறு சிந்திப்பவர்களும், செயற்படுபவர்களுமான இக்கொள்கை வகுப்பாளர்களின் ‘அபிவிருத்தி அரசு’ என்ற நோக்கு எல்லைக்குள் அதிகாரப்பகிர்வு (Devolution), பிராந்திய அலகுகளிற்கு அதிகாரத்தைப் பரவலாக்குதல் (Decentralisation), உள்ளூராட்சி நிறுவனங்களின் சுயாட்சி (Autonomy) ஆகிய விடயங்கள் உள்ளடக்கப்படுவதற்குச் சிறிதளவும் இடம் இல்லை என்பது வெளிப்படையானது.
அடுத்து என்ன?
இலங்கையின் உள்ளூராட்சி அரசாங்கம் இன்று ஒரு திருப்பு முனையில் உள்ளது. அது எதிர்காலத்தில் எப்பாதையில் பயணிக்கப் போகிறது என்பதைப் பற்றிய தீர்மானம் இருவேறு முரண்பட்ட சக்திகளின் மோதல் ஊடாக அமையவுள்ளது. ஒரு பிரிவினர் உள்ளூர் சுயாட்சி, உள்ளூர் ஜனநாயகம், உள்ளூர் மட்டத்திலான தன்னாட்சி ஆகிய கோரிக்கைகளை முன்வைக்கின்றனர். இரண்டாவது பிரிவினர் உள்நாட்டுப் போருக்குப் பிந்திய அபிவிருத்தி அரசு (Post Civil War Developmental State) என்ற திட்டத்தை முன்வைத்து மத்திய அரசாங்கத்தின் அதிகாரங்களை வலுப்படுத்தும் மத்தியப்படுத்தல் (Centralisation) செயல்முறையை ஆதரிப்பவர்களாகவும், உள்ளூராட்சித்துறையை மத்திய அரசின் அதிகார எல்லைக்குள் உட்பட்டதாக்கி, அதனை மத்திய அரசின் அபிவிருத்தித் திட்டத்தின் முகவராக (Agency) ஆக்குவதை இலக்காகக் கொண்டவர்களுமாக உள்ளனர். இந்த இருபிரிவினரின் கருத்துகளையும் நாம் நுணுகி ஆராய்ந்து பார்க்க வேண்டும்; எதிர்காலத்தில் உள்ளூராட்சி முறையின் சீர்திருத்தம் எவ்வாறு அமையப் போகிறது என்பது பற்றிச் சிந்திக்க வேண்டும்.
1. ஆட்சி அதிகாரத்தில் இருந்துவரும் அரசியல் கட்சிகள் (Ruling Parties) அதிகாரங்களை மிகையாக மத்தியப்படுத்தல் (Greater Centralisation) என்பதைக் குறியாகக் கொண்டுள்ளன. அக்கட்சிகள் உள்ளூர் சுயாட்சியை நிறுவனமயப்படுத்துவதை (Institutionalising Local Autonomy) ஆதரிக்கப் போவதில்லை.
2. இந்நிலையில் கொள்கை வகுப்பாளர்களிலும், புலமையாளர்களிலும் உள்ளூராட்சி அரசாங்கத்தை வலுப்படுத்த வேண்டும் என்ற கருத்துக்கு ஆதரவாக உள்ளோர் உள்ளூராட்சிச் சீர்திருத்தம் என்ற விடயம் பற்றி ஆழமாகச் சிந்தித்துச் செயலாற்ற வேண்டிய தருணமாக இது அமைந்துள்ளது. ஜனநாயகப்படுத்தல் (Democratisation) என்ற பரந்த நோக்கிலான செயல்திட்டத்தில் இருந்து உள்ளூராட்சிச் சீர்திருத்தம் (Local Government Reform) என்பதைத் தனிமைப்படுத்தி நோக்க முடியாது. உள்ளூராட்சி அரசாங்கத்திற்கும், ஜனநாயகப்படுத்தலுக்கும் இடையிலான உறவைப் (The Relation Between Local Government and The Democratisation Project) பற்றி ஆழமாகச் சிந்தித்துச் செயலாற்ற வேண்டும்.
உசாத்துணைகள்
- Gamage, Sujatha, ‘New Local Government Bill – No Panacea unless…’ Ceylon Today, 12 – October – 2012.
- Ministry of Public Administration, Provincial Councils and Local Government, ‘National Policy’ on Local Government Gazette Extra Ordinary of The Democratic Socialist Republic of Sri Lanka,18 – December – 2009.
